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从“小护士广告”事件看我国广告管理现状
作者:佚名 日期:2001-11-6 字体:[大] [中] [小]
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今年4月23日,央视一套节目在晚8时左右黄金时间播放了一则一些地方电视台早已播放的“小护士防晒霜”(黄金海岸系列)广告——祖国大陆海岸线为金黄色而台湾省却是白色标线——因一记者的举报而被停播。这则存在重大政治问题的违法广告播出不久,即被江苏省徐州市贾旺广播电视台记者章强发现,并立即致电国家广电总局要求纠正;国家广电总局获知此事后,急令央视和全国各级电视台、有线电视台停播这则违法广告。这则广告虽然被停播了,但该事件却从一个侧面反映了我国广告管理的现状及其存在的问题。
一、广告管理机关对广告的事后监管方式亟待改革
“小护士广告”事件的发生既偶然又必然:作为单一广告事件,其发生是偶然的;但从我国广告管理现状来看,它的发生又有其必然性,它实际上是我国现行的广告监管方式的必然产物。我国现行的广告管理体系是从80年代初期建立起来的,它以广告管理机关对广告进行事后监督为主体。也就是说,只有当虚假或违法广告刊播出来,并发生广泛影响后,它才可能被广告管理机关依法查禁。而在广告发布前,对广告主的主体资格和广告内容的证明文件的查验,则交由广告经营者和广告发布者负责。如颁布于1987年的《广告管理条例》第12条规定:“广告经营者承办或代理广告业务,应当查验证明,审查广告内容。”又如1995年2月正式在全国施行的《广告法》第27条规定:“广告经营者、广告发布者依据法律、行政法规查验有关证明文件,核实广告内容。对内容不实或者证明文件不全的广告,广告经营者不得提供设计、制作、代理服务,广告发布者不得发布。”但是,在实际操作过程中,广告经营者和广告发布者由于受经济利益的驱使,并没有完全担负起“查验有关证明文件,核实广告内容”的责任,致使虚假或违法广告蒙混过关,甚至在一定范围内泛滥成灾。
90年代中期以后,我国建立起了由有关行政主管部门依照法律、法规对一些特殊商品广告进行事前审查的广告审查制度,即“利用广播、电影、电视、报纸、期刊以及其他媒介发布药品、医疗器械、农药、兽药等商品的广告和法律、行政法规规定应当进行审查的其他广告,必须在发布前依照有关法律、行政法规由有关行政主管部门(以下简称广告审查机关)对广告内容进行审查;未经审查,不得发布”(《广告法》第34条)。较之单纯由广告经营者和广告发布者对广告 内容的查验,这种广告审查制度有其积极意义:一方面,有利于利用有关行政主管部门的官方背景,建立广告审查结果的权威性;另一方面,由有关行政主管部门,分别对药品、医疗器械、农药、兽药等特殊商品广告进行审查,有利于发挥其内行的长处,顺利开展广告审查工作。
但他也有其局限性:其一、由有关行政主管部门审查其下属企业的广告,由于二者上下行政隶属关系和难于割舍的千丝万缕的联系,容易造成审查过程难以依法进行和审查结果的“审而不查”;其二、这种广告审查制度只对“利用广播、电影、电视、报纸、期刊以及其他媒介发布药品、医疗器械、农药、兽药等商品广告”进行事前审查,而其余商品或服务广告则不在其审查之列,依旧由广告经营者和广告发布者“查验有关证明文件,核实广告内容”,其结果仍是“审查而不查”。在我国广告管理体制尚不健全的情况下,广告审查的这种“查而不查”对社会、对广告行业和对消费者的危害是非常大的。因此,改革现行的以事后监督为主的广告监管方式,建立独立的广告审查制度,对所有商品或服务广告进行事前审查,使广告管理机关此前对广告单一、被动的事后监督变而为对其包括事前、事中和事后全过程运行机制的管理,作为一种时代要求被提上了议事日程。惟其如此,才能避免类似“小护士”的广告事件再度发生。
二、广告管理机关是否存在行政不作为行为
广告管理机关对“小护士广告”事件的“袖手旁观”,是不是行政不作为行为?回答无疑是肯定的。该广告将祖国大陆海岸线表现为金黄色,而台湾却是白色标线,容易造成人们对中国版图的误解,其性质与“文革”时期的一张邮票“祖国山河一片红”有些类似,因而该广告事件的错误是十分严重的,是一则典型的有重大政治问题的违法广告。根据《广告法》第3条规定:“广告应当真实、合法,符合社会主义精神文明建设的要求。”又据该法第5条规定:“广告主、广告经营者、广告发布者从事广告活动,应当遵守法律、行政法规,遵守公平、诚实信用的原则。”再据该法第7条第9款规定:广告不得有“法律、行政法规规定禁止的其他情形。”可知该广告事件违背了上述三条规定。按照有关法律、法规的规定,任何一则虚假或违法广告一旦发布出来,发布该广告的媒体所在地的广告监督管理机关都要依法对其进行查禁,并作出相应的处罚,这是广告监督管理机关的职责。但从该广告事件的处理过程来看,它并非被播出该广告的媒体所在地的任何一级广告监督管理机关查处,而是首先被媒体的行政主管部门——国家广电总局下令停播。这是应该引起我们深思的:其一,如果没有记者章强的“多管闲事”,也许该广告还会在央视等多家电视台上继续“广而告之”;其二,如果没有国家广电总局的下令停播,也许该广告还会在全国各地长期“逍遥法外”;其三,该广告在央视等多家电视台停播后,尽管引起社会各阶层的纷纷议论,但一直未能见到其在何处受到当地广告监督管理机关查处的有关报道。如此事实清楚、性质明确的广告违法事件没有受到各级广告监督管理机关的查处,实在让人难以理解。这难道不是其行政不作为行为吗?
三、媒体是否应该拥有“免责权”
一则虚假或违法广告案件被查处后,一般由广告主依法承担主要责任,而由相应的广告经营者和广告发布者依法承担连带责任,这是处理广告违法案件的基本原则。在“小护士”广告事件中,播出该广告的央视等多家电视台是否应该承担相应的连带责任?就该广告事件而言,发布该广告的广告发布者对其违法,即使不是“已知”,也应属于“应知”,而“已知”或者“应知”的情况下仍然发布该广告,因而它们对此违法广告事件负有不可推卸的责任。而事实是播出该广告的央视等多家电视台并没有受到各级广告监督管理机关的相应处罚。那么,是不是广告发布者在发布广告的过程中,可以随意超越广告管理的法律、法规而拥有“免责权”呢?回答是否定的。然而,我国新闻媒体却实际拥有刊播虚假或违法广告的“免责权”,尽管我国广告管理的法律、法规从来就没有赋予其这样的“免责权”。那么,这种状况又是如何造成的呢?
要回答这个问题,我们不是不对我国“官本位”的传统和媒体“独大”的现实进行必要的分析,以弄清造成这种状况的原因。其一,“官本位”传统是媒体拥有“免责权”的重要原因。中国有句古话叫做“刑不上大夫,礼不下庶民”,说的是作为社会上层人物的“大夫”犯了罪或做了错事,可以不受法律的惩罚,也就是说,“大夫”拥有“免责权”。“大夫”拥有的这种“免责权”随着中国数千年“官本位”传统的延续,一直到今天仍然发生着重大影响;在法律日益健全的今天,这种事听起来似乎有点不可思议甚至可笑,但在现实中它却确实存在着。在广告案件查处过程中,广告主和广告经营者往往被“公事公办”,该责任什么责任就承担什么责任;而广告发布者则常常被“法外开恩”,成为“刑不上大夫”的特殊一员。换言之,新闻媒体同古代“大夫”一样拥有“免责权”。其二,媒体“独大”是其拥有“免责权”的根本原因。从50年代中期开始,我国对媒体实行行政事业管理模式——媒体如同医院、学校和政府机关等行政事业单位一样,是国家行政事业的一部分,在经济上基本依靠各级政府财政拨款,来维持其生存与运行;同时各级媒体又被赋予一定的行政级别,享有相应的行政待遇;再加上媒体拥有的“无冕之王”的传媒特性。这样,就形成了我国各级媒体在当地“独大”的局面,除了上级行政主管部门和当地党委宣传部门对其进行宏观性的管理外,一般的政府行政部门是难以对它进行有效管理的。因此,各地的广告管理监督机关对新闻媒体发布虚假或违法广告,往往是想管又不能管或不敢管,对其只能采取睁只眼闭只眼或者多一事不如少一事的态度,任其应当承担的连带责任“不了了之”。否则,对你进行“正当”的舆论监督或者来个“曝光”,让你吃不了兜着走,而且此类现象绝非个别,其深层原因值得我们深思。